国际无废城市专题 ⑤ | 日本篇:完整治理体系 推进形成循环型社会

随着中国生态环境部于2019年发布了《“无废城市”建设试点工作方案》,宜可城的绿色循环城市联盟特别分析了欧盟、荷兰、德国、芬兰和日本推行无废社会与循环经济的经验和实践,推出本系列文章供交流讨论。

日本是东亚国家中最早起步开展环境治理工作的国家,不仅已为废弃物管理建立了明确且完整的体系,更已逐步取得了具体成效。在国际场域上,日本更在 2019 年召开的 G20 能源转型与全球环境促进可持续发展部长级会议上,牵头提出了《G20 海洋塑料废弃物措施实施框架》,承诺将与其他成员国齐力防止废弃物和塑料流入海洋。


基于循环型社会发展的资源和废弃物管理

日本的无废社会建设工作,主要奠基在 2001 年全面施行的《循环型社会形成推进基本法》之上。该部法律旨在引导日本社会摆脱大规模生产、消费和丢弃的线性生产模式,转型迈向生产、分配销售、消费和最终处置等各阶段皆有效达成资源循环利用的社会。该法要求政府和所有利益相关者积极行动,竭尽所能循环利用资源,防止产品沦为废弃物,并通过适当的最终处置,减少废弃物对环境所造成的负担。

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作为上位法,《循环型社会形成推进基本法》为日本各级公私部门提供了有关废弃物处理和资源循环利用的指导性原则,要求利益相关者遵循 
3R抑制产生(Reduce)重复使用(Reuse)回收再利用(Recycle)的优先顺序对废弃物品进行处置,并在唯有上述措施确实无法实践时,才考虑将废弃物用于能源再生或送往最终处置。具体的执行细则和管理规范则详载于《资源有效利用促进法》和《废弃物处理法》两部法律文件中。

《资源有效利用促进法》聚焦抑制废弃物和副产品的生成,以及促进物品和零件的再生使用。日本将副产品定义为因制造、加工、修理或销售产品、能源供应或土木工程所产生的产品(受放射性污染的物质除外)。在该法框架下,日本经济产业省明确要求造纸、化工、钢铁和制铜等特定业种采取具体举措以减少副产品的产生,并指定造纸、管件制造、玻璃容器制造、复印机制造、建筑等产业,回收部件或使用再循环资源。另外,该法也列出了需强制符合资源节约、寿命延长和易于循环利用设计,以及需由生产者进行回收再利用的产品类别清单。

《废弃物处理法》则包含了有关一般废弃物、工业废弃物和特别列管废弃物清运的具体规范与相关罚则。日本的市政当局有责任制定辖区的固体废弃物处理方案,并与相邻市镇就协调废弃物处理工作保持密切合作。该法也明确规范了废弃物处理设施许可核发、管理与维修的负责机构。其中,工业废弃物需由工厂运营者自行处理,且清运商必须在期限内将废弃物的具体资讯上传至信息处理中心,确保主管机构能确实掌握废弃物的流向。

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不同于欧盟将废弃物按来源和特性编码管理的方式,日本在废弃物的分类和管理上采取了‘排除原则’,先对 20 项重点工业废弃物进行严格列管,再挑出具有危险性和危害的废弃物品项进行管理。未被纳入上述两项清单中的废弃物,最后再依来源分为一般事业和一般家庭废弃物。若废弃物本身具有特殊危险性,则视为需特别管理的一般废弃物。另外,日本政府也针对包装容器、家电、食品、建筑材料、车辆等制定了专项法进行管理。

日本的都道府县级政府有权在《循环型社会形成推进基本法》的相关法律框架下,另制定废弃物处理指导纲要、实施细则、处理费用征收、再利用产品认定、工业废弃物课征特别税费条例等地方性规章,并针对相关工作提出阶段性量化目标。例如,北海道政府在 2008 年出台的《北海道循环型社会形成的推进条例》,即明确定义了在转型迈向循环型社会的过程中,道政府、企业和民众分别所扮演的角色,并针对再生品认定、相关企业发展,以及必要时政府应提供的财政措施提出了多项原则。


中央主导地方响应  跨层级沟通探索不同可能性

日本的废弃物治理工作是由中央与都道府县政府共同承担。与欧盟相似,日本的废弃物管理、回收再生和地域循环共生圈议题等工作,皆一并交由中央政府环境省统筹主导,并由环境省下属的废弃物与再生利用对策部和综合环境政策统筹部,分别负责废弃物管理、处理和运输、构建循环型社会和回收再生,以及制定基本环境计划、政策、促进再生企业和环境经济发展等具体事务。

而为确保废弃物的治理可按各地的实际情况灵活调整,环境省也设置了八个地方环境事务所,专注管理自然环境保护、废弃物非法倾倒、回收措施、化学物质污染等区域性业务。例如,北海道地方环境事务所的环境对策课负责制定和推广废弃物与回收措施相关政策,并与北海道环境生活部、札幌市环境局等各级政府部门保持良好沟通合作。

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日本环境省也与独立的法人机关就废弃物管理和资源循环利用议题保持着紧密的合作,接受他们所提供的知识和技术支持,以及特定基金管理。例如,国立环境研究所的资源回收与废弃物研究中心,即协助环境省开展了多个基础研究,并为制定资源循环利用系统框架开发技术和理论模型,提供政策建议。

一般而言,日本的废弃物综合管理工作主要由都道府县级的环境部门执行。例如,北海道的废弃物防治、促进回收等政策即由道政府环境生活部下属的环境局牵头制定;并由环境局下的再生资源社会促进科负责推进工业废弃物管理、城市生活废弃物管理、循环资源利用促进税、废车辆回收等工作。

都道府县政府也会与当地的相关产业协会和社团法人机关合作,为废弃物综合管理领域业者提供培训,并汇整相关人员意见向政府进行政策游说。例如,由废弃物处理链条中不同利益相关方共同组成的北海道产业资源循环协会、北海道环境保全协会、北海道环境整备事业协同组合等单位,皆是北海道和辖内市政府在推行废弃物相关政策时关键的咨询对象。

最后,市町村级政府则会邀请专家和市民代表组成委员会,定期交流各方意见,探索能进一步减少废弃物量的解决方案。这些委员会通常也会向市政府环境部门提交独立的政策建议和报告书。 例如,北海道札幌市的废弃物减量推进审议委员会,即汇集了大学教授、非盈利组织、消费者协会、环境省地方环境事务所和市民代表,定期召开会议,探索各种解决方案,并向市政府环境局提交政策建议。


环境省提倡‘地域循环共生圈’概念  强调高效使用地方资源

日本自 1994 年起,以《环境基本计划》作为主要的长期性环境政策战略,且早在 2012 年的《第四次环境基本计划》中即提出了应通过建立相互整合的循环型社会、自然共生型社会和低碳社会,达成可持续发展目标。

2018 年,日本政府在统筹修订后新出台的《第五次环境基本计划》中,进一步提出了结合低碳发展、生物多样性、资源循环和地区活力的综合性概念“地域循环共生圈”,强调在全国各地形成无数个可达成材料循环利用、善用当地资源、人才和资金的自立型、分散型社会,并通过自然资源所提供的服务和社会经济活动,重新建立联系。该计划更将高效使用当地资源、确保材料的循环再利用、减少食物浪费、促进妥善处理厨余等工作列入可持续社区发展的重点战略。

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"地域循环共生圈”
倡导整合社会各领域的措施,尽可能在最接近生产或最终消费的地方进行重复利用和再利用。但考量规模经济和成本效益,环境省也鼓励地方政府突破既定的辖区界线,与临近的行政区联合制定区域废弃物管理与回收再利用计划,为尚待使用的再生回收资源和废弃物找寻合适的出路,同时创造就业机会和社会效益,实现区域发展和经济振兴。

在《环境基本计划》之下,则有《循环型社会形成推进基本计划》为日本全国废弃物管理提供中长期政策指引。2018 年出台的《第四次循环型社会形成推进基本计划》提出了六大重点工作方向,并将日本整体的发展愿景定为‘以可持续的方式使用资源,将经济社会造成的影响控制在地球环境负荷限度内,确保人人享有健康安全的生活,同时保障生态环境系统’。

该计划针对六大重点工作方向提出了相应的量化目标:2025 年资源生产率达 49 万日元/吨、人日均废弃物量 850 克、废弃物最终处置量减少至 1.3 千万吨(相比 2000 年减少 77%)、循环市场规模相比 2000 年成长两倍,以及在 2030 年达成家庭餐厨废弃物相比 2000 年量减半。


地方实践:长野县减量至上  全民动员共享成果荣誉

日本中央政府提倡的“地域循环共生圈”概念,也充分反映在地方环境策略中。日本可持续发展未来城市(SDGs Future City)之一的长野县,在其 2018 年的第四次环境基本计划中,以联合国可持续发展目标为最高指导原则,提出了建设低碳社会、保护生物多样性、保护水域环境质量、维持空气质量和构建循环型社会等五大重点工作领域和相应的具体政策,并强调各工作领域间有着密不可分、彼此相辅相成的特性,须保持各领域行动的协调与一致性。例如,规划良好的废弃物管理有助于减少温室气体排放,为建设低碳社会作出贡献。

长野县政府也在政策议程中强调,优先实践废弃物减量和资源重复使用,才是减少对环境的负面影响和形成循环型社会的关键;而回收和再生利用,则是当减量和重复使用都不可行时,不得已的最终选项。这个观点正与欧盟的‘固废处理金字塔’五阶段优先排序不谋同辞。

为此,长野县将‘持续推动并强化民众环境意识,从而减少每人每日产生的废弃物量’定为 2018-2022 年的主要工作方向,全力推进可持续生产与消费行动,将厨余和其他类型的废弃物就地转化为资源,重新流通和活用于区域内。

事实上,长野县自 2014 年起已连五度蝉联日本全国都道府县人均生活废弃物量最低的殊荣。期间,每人每日平均产生的一般生活废弃物量更一路从 2014 年 838 克,逐年下滑至 2018 年的 811 克。不过,长野县不仅未就此感到自满,反而提出了更有野心的目标,期望在 2020 年前实现人日均废弃物量 795 克、工业事业废弃物总量 435 万吨和废弃物再生利用与回收率 24.3% 的目标。

为达成上述目标,长野县政府、市町村级政府和企业发起了多项社会倡议。例如,2016 年由长野县松本市发起的‘吃完再走30/10’倡议,旨在尽可能减少大型会议场的剩余食物。会场主持人应在开场时说明倡议理念,鼓励宾客在会议刚开始的前30分钟内留在座位上用餐,之后再离席与他人交际互动;会议结束前 10 分钟,主持人会请宾客回座,在离开会场前尽可能用完桌上的菜肴。由于这项倡议相当契合日本文化中‘不浪费(Mottainai)’的精神,因此很快便获得长野县内外其他城市的响应。


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‘吃完再走30/10’倡议海报 / 来源:日本农林水产省


另一方面,长野县政府也携手县内各市町村的地方发展战略局成立‘挑战 800 减量’执行小组,推行生活废弃物减量行动。为让民众能够轻易理解并即刻采取行动,长野县政府舍弃了艰涩难懂的环境专业术语,以“每人只需减少 2 颗番茄重的垃圾量”作为 2016 年的行动口号,成功获得民众的高度支持,最终以人均 822 克稳住当年全国都道府县每日生活废弃物量最低的宝座。2017 年,县政府将前一年的行动成果反映在标语上,以“每人只需减少 1 颗番茄重的垃圾量”让居民共享团结行动所带来的成就与荣誉感,进而愿意继续在个人层面作出贡献。当年,长野县以人日均 817 克的废弃物量,再次蝉联全国首位。


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长野县‘挑战 800 减量’倡议海报 / 来源:shinshu-gomigen.net


面对近年来全球高度关注的海洋塑料问题,长野县作为众多河流的发源地,自觉若未及时杜绝河川中的塑料废弃物,它们最终皆将顺着河道流入日本海和太平洋,使海洋塑料问题更加恶化。为此,长野县政府鼓励居民采取三项自觉行动:

  • 选择:是否真的需要使用塑料袋和吸管?

  • 转变:逐渐从一次性塑料产品转向自备的环保包/瓶

  • 分类:通过妥善的收集与分类,提升塑料回收再利用的可能性。

长野县也联合当地的企业、社会团体和学校共同发起减少塑料联名运动,目前已有北陆可口可乐瓶装公司、永旺公司(AEON)、鹤屋超市等 315 个知名企业和机构团体参与响应。另外,长野县政府更大力推动塑料替代品‘可食用薄膜’的研发与商业化,并公开推荐和表扬从事相关工作的业者。



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