《中国韧性城市发展报告》的撰写，是一个见证韧性城市理念不断被探索和铺开的过程。2020年“双碳”目标[1]和“建设韧性城市”目标[2]的提出，2022年《“十四五”国家综合防灾减灾规划》[3]和《国家适应气候变化战略2035》[4]的发布，不断深化的气候行动、减少灾害风险和生态文明建设工作，无不从多个层面提升着城市韧性，推动更广维度和时间尺度上人类可持续发展的进程。

 

长期的城市试点工作也在“韧性城市”这一整合思路里开花结果。从2010年以来的国际韧性城市、海绵城市、气候适应型城市、安全发展示范城市、地下管廊综合等试点和“山水工程”工作的开展来看，将城市已有的发展经验和韧性理念相结合并非难事。

 

那么，究竟什么是韧性城市？

在宜可城三十余年和全球城市的工作中，我们常说“城市是风险的热点”。高速的城镇化和人口增长、全球范围内大规模的环境退化等问题，无不在气候变化、极端天气频发这一大趋势下，给城市带来更多的挑战。建设韧性城市的初衷是在全面、系统地理解挑战的复杂性基础上，提升城市应对各种不确定风险的能力，增强其适应性，构建安全、可持续、有韧性的城市。

风险之外，“城市也是解决方案诞生的集合地”。

• 在生态文明建设这一大背景下，通过生态修复、充分发挥生态系统的服务功能，探索不同尺度的基于自然的解决方案（NbS）和基于生态系统的减少灾害风险（Eco-DRR）工作，以构建城市生态韧性；
• 城市基础设施韧性，特别是能源供给、交通与通讯等的“冗余性”，能提供多样化、终端导向的设施。基础设施韧性提升重点应关注基础设施在遭受自然冲击期间和之后为用户提供所需服务的能力。通过加强重要环节如电力、水、环境卫生、交通和通讯等基础设施，从而增强系统韧性。
• 作为社会发展的命脉，循环经济、蓝色绿色经济等发展转型和产业升级，也能逐步增强地方层面的经济韧性。具有韧性的经济系统不仅可以抵御外来冲击对区域经济造成的损失，还可以在复杂多变的发展环境中及时调整经济运行模式，消除外部冲击带来的干扰，及时实现产业转型升级，转向全新的经济增长模式
• 构建制度韧性则强调风险治理体系与机制创新。韧性城市建设涉及风险预警、综合减少灾害风险、韧性融资、跨部门和多层次治理等方面，科学合理的机制设计和制度环境有利于提升城市应对各种不确定性风险的能力。
• 全面提升社会韧性应关注适应性社会保障、调动公众参与和社区自治。韧性城市必须确保包括边缘化和弱势群体在内的所有居民平等获得基本服务 (World Bank, 2018)[5]。适应性社会保障体系（adaptive social protection，ASP），是通过政府提供的正式的机制设计，如保证金、灵活的金融工具、再保险和国际援助等，弥补贫困群体在储蓄、借贷和保险等方面薄弱和欠缺的适应能力，在遭遇气候灾害侵袭时发挥社会安全网的兜底作用（IPCC，2022）[6]。社会保障通过确保弱势群体免受一系列冲击造成的福祉下降的影响，增强弱势群体的韧性。

2023年4月在广州举行的“创建韧性城市2030”能力建设培训

 

2019-2023年间，宜可城东亚秘书处和联合国减灾署及其他关键全球合作伙伴一起，与八个中国城市开展了“让城市更具韧性2030”倡议[7]（自2021年起为“创建韧性城市2030”倡议）框架下的城市灾害韧性系列培训。培训针对项目城市防灾减灾工作，围绕气候变化、气候减缓和适应、气候投融资和基于自然的解决方案等核心议题，为项目城市提供了全面立体的“韧性城市”概念解读和全球典型案例分享学习。并基于“灾害韧性计分卡”工具[8]，和项目城市一同对城市韧性相关的工作进行了全面梳理回顾，提出相关行动建议。截至2023年，共六个中国城市正式加入“创建韧性城市2030”倡议。

《中国韧性城市发展报告》（以下简称《报告》）提炼了第一阶段培训项目（2019-2021年）的成果和发现，结合国内外最新政策和行动进展，提出了面向中国城市以建设“气候韧性城市”为着手点的系统化方法、步骤和思路。《报告》立足中国城市发展需求，总结了北京市防汛应急快速响应体系、提升灾害韧性的城市规划和试点建设；成都市以人为本的社会韧性建设、“公园城市”理念与实践；宁波市水系统韧性和海绵城市建设的整合行动；上海市长宁区在绿色低碳社区建设、数字化智能社区治理、生态社区规划和“社区生境花园”实践等具体的富有中国特色的城市经验案例。

 

 

《报告》包括了先行中英文文本《报告：决策者摘要》和中英文两本《报告》。《报告：决策者摘要》从“为什么-如何理解-如何规划-打造中国韧性城市”四个层面循序渐进，提纲挈领地介绍了韧性城市的理念、方法、和政策结合点，以国内外城市典型案例为依托，阐述如何在规划和务实行动中探索因地制宜的韧性路径。主体全文《报告》则更为深入剖析了在推动《仙台减灾框架》落实过程中，宜可城东亚秘书处和联合国减灾署与国内四个城市开展的“创建韧性城市2030”研讨活动中发掘的各具特色的中国地方实践案例和经验。《报告》是“创建韧性城市2030”全球项目下首本结合了政策与实践的中国城市报告。

 

减少灾害风险工作和韧性城市的早期评估是城市迈向结合中长期规划、探索自身可持续发展路径的重要基石。宜可城–地方可持续发展协会欧洲秘书处在2012年提交欧盟委员会的关于韧性城市建设的背景研究[9]中，便提出了关于减少灾害风险、韧性和可持续发展等关键理念的层级框架。

可持续发展三图层 ( 改编自 IPCC, 2022; Morchain & Robrecht, 2012)[10]

 

2022年联合国政府间气候变化专门委员会在第六次评估报告（AR6）第二组工作报告[11]里，则着力强调气候韧性发展（Climate resilient development，亦称“具有气候韧性的发展”）的紧迫性和必要性，气候韧性发展理念强调气候适应与减缓的举措并重，从而优化和推动可持续发展这一全球目标和进程。减少灾害风险工作和气候韧性发展相辅相成，一方面，减少灾害风险工作中形成的应对气候灾害相关的机制和经验能够为更为整合的气候韧性发展路径提供有效支撑；另一方面，气候韧性发展中的气候适应行动也能够为减少灾害风险提供更为长期的多维度的保障。

 

“韧性城市建设路径”三阶段 (Making Cities Resilient 2030, 2023) [12]

 

“创建韧性城市2030 ”将在韧性城市建设和减少灾害风险行动划分为”意识提升-韧性规划-韧性主流化”三个阶段[13] 。

第一阶段：意识提升阶段。城市正处于提高对韧性和防减灾能力的认识阶段，这一阶段将致力于制定和实施韧性和防减灾战略路径。

第二阶段：韧性规划阶段。进入这一阶段的城市，其相关活动应围绕着风险分析能力提升、提高规划诊断和分析技能、改进战略和计划展开，如建立健全“城市体检”和“城市评估”制度，整合城市“韧性数据”，并充分发挥智慧城市的优势来完善对韧性元素的追踪机制，为韧性指标体系和规划工作的开展奠定基础。在这一阶段，城市应致力于探索减少灾害风险和韧性建设战略的发展方向，并确在保发展规划中充分考量风险因素。

第三阶段：韧性主流化和制度化阶段。即韧性理念和行动深入于城市发展的整个过程和方方面面。城市的韧性行动更多围绕着具体领域和实施方法开展，韧性成为制度和机制设计的基本原则。例如在拓宽融资渠道的基础上形成了成熟、可持续、充足且灵活的韧性融资机制；在传统基础设施的灾害韧性建设基础上，加强城市各个子系统的韧性网络设计，采用基于自然的解决方案，将气候风险纳入战略和计划，以及确保规划的包容性等。这一阶段的工作重点是确保减少灾害风险和韧性建设在所有部门得到推行和主流化，促进经验分享和交流。

 

在中国城市已开展的相关实践中，防灾减灾规划、安全城市试点项目、海绵城市试点项目和气候适应型城市试点项目等方面的工作，已经在一定程度上为“第二阶段”所阐述的风险分析和诊断搜集了详尽数据，提供了韧性建设所必须的基础性数据、政策和工作计划支撑。“灾害韧性记分卡”则可以在不同阶段和工作环节中得以运用：在“第一阶段”让相关政府部门和城市代表能在对具体工作的讨论和评估中建立对“韧性”概念的基本认识，并在“第二、三阶段”中对逐步开展的各项行动进行反馈，及时调整行动方向。

 

打造中国韧性城市：从构建气候韧性城市入手

气候变化的最新科学事实表明，即使全球以坚定的决心实现温控1.5度目标，也难以扭转气候危机加剧态势。政府间气候变化专门委员会IPCC（2022）[14]第六次评估报告强调了气候韧性发展道路的重要性。中国气象局气候变化中心在《中国气候变化蓝皮书（2024）》[15]中总结道：“中国是全球气候变化的敏感区和影响显著区。2023年，中国年平均气温、乌鲁木齐河源1号冰川末端退缩距离、青藏公路沿线多年冻土区活动层厚度等监测指标均创下新高。”

 

中国的城市已经广泛建立了城市防灾减灾系统。虽然 “韧性 “这一概念在中国目前的治理体系和城市规划系统中仍需要进一步明确识别或定义，但韧性工作早已开展，比方广泛采取的不断根据工作经验，对应急管理和响应进行适应性调整，逐步升级建模和监测支撑系统等实践模式。许多城市早已开展了相关工作，并采取了与韧性理念相一致的方式方法，例如宁波的海绵城市、成都的公园城市，北京基于风险模拟和监测等技术支持的多部门应急指挥体系等。

然而，这些“韧性元素”都散落在各个部门的相关工作中，缺乏从系统概念出发，整合、全面地去构建韧性城市。因此，提高认识和深入分析韧性，对于接下来建立韧性城市并将“韧性城市”工作主流化非常重要，尤其是在政策制定和实施过程中。

 

2022年6月，生态环境部等17部委联合发布《国家适应气候变化战略2035》[16]，针对城市和人居环境这一重点领域，提出要强化城市气候风险评估、调整优化城市功能布局、保障城市基础设施安全运行、完善城市生态系统服务功能、加强城市洪涝防御能力建设与供水保障、和提升城市气候风险应对。2023年8月启动的深化气候适应型城市建设试点工作，更多试点城市的参与，将带来更多典型案例和创新实践，打通从“城市防灾减灾工作”到“城市气候韧性发展”的路线图。

结合十四五期间的地方试点需求，在韧性社区、韧性城区试点、韧性城市人居环境设计、韧性评估打分及指标设计等方面开展的针对性探索。中国的试点经验也将有助于推进发展中国家韧性城市建设，帮助中国政府在国际气候变化南南合作中发挥积极作用。

 

构建气候韧性城市需要：

(1) 加强低碳韧性城市的协同规划

中国政府提出的2060 碳中和目标，将带动新一轮气候政策和投资行动。对此需要坚持“减缓与适应并重”，加强适应与减排行动的协同管理，积极发挥协同效应。此外，中国有近百个城市开展了低碳城市试点，十四五规划将推动韧性城市建设的热点。韧性城市试点需要与其它相关城市试点相结合，才能实现可持续发展，尤其是气候适应目标与防灾减灾、节能减排、生态建设、减贫、城乡环境治理等生态文明建设、绿色发展目标的协同建设。

 

(2) 加强气候风险评估和气候地图设计

中国城市建设中注重的“安全宜居韧性”目标为应对气候变化背景下的新增灾害风险提出了更高的要求。未来防灾减灾规划首先应加强中长期气候变化风险评估，针对人口和社会经济发展情景，开发适用于特定地区的风险评估模型，加强多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。其次，将气候风险地图和气候资源承载力纳入国土空间规划，指导城市人口和产业布局。

 

(3) 借鉴国际城市多主体参与的风险治理机制

中国城市发展的“安全宜居韧性”目标提高了应对气候变化背景下新增灾害风险的门槛。国际城市中的多部门协同风险治理、社区参与韧性建设、公众科普与行动等，能够为中国城市提供参考案例。适时培育市场资源和社会力量，推动风险防范的常态化和全民参与。此外，中国城市还应积极“走出去、请进来”，通过参与国际社会的各种韧性城市网络，开展城市试点，加强经验分享，总结中国城市的适应模式，向发展中国家分享发展型适应、转型适应的经验和做法。

 

(4) 构建政府财政资金和市场相结合的多元融资机制

未来中国的韧性城市试点必然需要大量资金投入，一方面可以鼓励地方城市积极探索适应创新机制，整合相关部门专项资金，通过政府绿色采购、政府和社会资本合作（PPP）等模式推动城市气象服务。另一方面，积极拓展融资渠道，吸引国际资金和社会资金投入。例如引入绿色金融、天气指数保险、巨灾保险、债券市场保险等风险分担机制及市场融资机制。

 

值《中国韧性城市发展报告》发布之际，宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处再次感谢团队成员，中国社会科学院可持续发展研究中心的郑艳研究员和袁媛博士在此过程中孜孜不倦的反复修订、宁波诺丁汉大学的陈加信教授为此报告撰写的案例，和多方国内外合作专家学者的审阅促成的仔细打磨。我们衷心期望读者们能在这一系列报告的阅读中有所启发和收获，一同打造更具韧性的城市。

 

本文内容汇编自《中国韧性城市报告》和《中国韧性城市报告：决策者摘要》。

整理撰稿：歹谷羽

审核编辑：周筱芊

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1. http://cn.chinadiplomacy.org.cn/2022-10/11/content_78460529.shtml

2. https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

3. https://www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202207/t20220721_418698.shtml

4. https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202206/t20220613_985261.html

5. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/29115

6，11，14. IPCC. (2022). Summary for Policymakers (Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change). IPCC.

7，13. https://mcr2030.undrr.org

8. https://mcr2030.undrr.org/disaster-resilience-scorecard-cities

9，10. Morchain, D., & Robrecht, H. (2012). Background paper for Council of Europe’s report on resilient cities. ICLEI – Local Governments for Sustainability European Secretariat. https://rm.coe.int/1680719be7

12. Making Cities Resilient 2030, 创建韧性城市2030. (2024, March 14). The Ten Essentials for Making Cities Resilient | Making Cities Resilient. http://mcr2030.undrr.org/ten-essentials-making-cities-resilient

https://mcr2030.undrr.org

‍15. 中国气象局气候变化中心，2024.中国气候变化蓝皮书（2024）.北京：科学出版社（CMA Climate Change Centre, 2024. Blue Book on Climate Change in China (2024). Beijing: Science Press）

16. https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202206/t20220613_985261.html