继中国生态环境部于 2019 年发布了《“无废城市”建设试点工作方案》，宜可城的绿色循环城市联盟特别分析了欧盟、荷兰、德国、芬兰和日本推行无废社会与循环经济的经验和实践，推出本系列专文。

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西欧国家荷兰很早便充分意识到可持续经济的重要性，更是欧洲最早开始落实垃圾分类的国家。最新数据显示，荷兰的废弃物回收率已高达 80%，位居世界领先地位。不仅如此，荷兰正逐步减少原材料的使用，目标在 2050 年前全面实现循环经济。

 

国家法详载规范细则  地方自治协会汇整前线意见回馈

荷兰的废弃物管理奠基于该国《环境管理法Wm》的内容上，且确实反映了欧盟的《废弃物框架指令》和整体循环经济政策。而呼应欧盟环境总司的框架，荷兰将废弃物管理和循环经济议题一并交由基础设施与水务部（IenW）统筹主导，由该部下属的水务管理局（RWS）将全国依地理位置划分为七大区，设置区域工作组作为执行单位；并由环境与运输督察局（ILT）负责监管废弃物跨境运输、危险废弃物清运、核发清运许可、执行生产者责任制等工作。另外，基础设施与水务部也与荷兰环境评估署（PBL）保持密切合作，委托开展战略分析和政策研究。

不同于邻居德国，荷兰将城市生活、工业和危险废弃物的收运和分类，皆编入在同一部国家法律中，并在全国《废弃物管理方案》中纳入完整规范和管理细则，要求境内各级公私部门确实履行欧盟‘固废处理金字塔’的五阶段优先排序。因此，荷兰的 12 个省级政府不仅无权修订法规，更未设置废弃物管理和循环经济事务的专属部门。但即使如此，仍有不少省政府高度关注循环经济议题，先后提出了切合循环经济和无废理念的政策文件，且不时通过荷兰省政府协会（IPO）等场域切磋交流。

生活固体废弃物的处理工作则必须由市镇层级的政府和议会共同负责，确保当地的废弃物谨循国家法定规范。其中，除了有机废弃物、工业固体废弃物和危险废弃物必须按照中央规定清运，其他类别废弃物的管理工作则交由各市自行决议。市镇间可通过由全国市政府和议会共同组成的荷兰城市自治协会（VNG）进行交流，并汇整政策执行的实际情形，反馈给中央政府和欧盟；而全国各地的废弃物处理业者，则可通过荷兰城市生活废弃物管理协会（NVRD）与市镇政府沟通磋商，将来自处理厂第一线的意见提供给当局。

 

量化目标未入法 跨部会联合出台推进政策方案

考量当前循环经济的发展，已使废弃物管理工作日益复杂多变，荷兰选择不将具体的量化目标纳入国家律法中，而是通过反复修正跨部会联合出台的各种政策方案，以及基础设施与水务部每六年重新制定的全国《废弃物管理方案》，确保全国各地的废弃物管理和循环经济发展相辅相成。

意识到原物料资源匮乏与废弃物管理间的相互关系，荷兰基础设施与水务部于 2013 年，联合财政部、经济事务与气候政策部和外交部共同提出了《化废弃物为原料政策方案 VANG》，主张‘循环经济社会中没有真正的废弃物’，并强调该国将利用其科研优势，推动产品的回收和再生利用，将物质循环和材料重复利用的概念纳入产品设计阶段。

为落实这份政策方案的核心精神，荷兰严格执行废弃物分类收集、强化原材料再利用、加强工业固废与生产链管理，以减少进入焚烧厂的废弃物量。同时，荷兰政府也投入大量心力移除可能阻碍产业创新的过时法规与规范尽可能确保物质和资源可通过回收、重复利用和再生利用等方式延长使用年限，并鼓励公共部门善用消费行为的影响力，引导公众养成良好的消费习惯，推动回收再生和维修市场发展，使废弃物彻底从荷兰消失。

2014 年，荷兰政府出台了聚焦生活废弃物管理的《化废弃物为原料政策方案—生活废弃物 VANG-HHA》，并要求各市在该框架下订立实施细则。该方案以 2020 年为目标，要求全国在六年内将生活废弃物分类回收率提升至 75%、废弃物焚烧和填埋总量减半至 500 万吨、人年均生活废弃物量由 250 公斤下降至 100 公斤。截至 2018 年，已有超过九成的荷兰市镇制定实施了相应的政策方针与举措，且有近五成的市镇设定了明确的量化目标。

 

全国循环经济方案聚焦五领域  目标超前欧盟指令要求

为达成在 2030 年前全国矿产、化石燃料、金属等初级原料使用量减半的阶段性目标，荷兰基础设施与水务部于 2016 年携手经济部对既有的政策路径和法律规章进行汇整，在《化废弃物为原料政策方案 VANG》的基础上提出了《全国循环经济方案》，首选五大价值链作为优先的重点工作领域：

隔年，荷兰基础建设与水务部出台了以 2017-2023 年为实现期限的《废弃物管理方案 LAP3》，内容不仅涵盖了《环境管理法Wm》中所有废弃物（放射性废弃物、排遗、经干燥处理的废弃物和废水除外）的管理政策与执行细节，更与《全国循环经济方案》的政策方向保持高度一致性。而考量到循环经济的发展已使废弃物的管理工作日趋复杂，该方案也特别强调动态和灵活性，保留依实际需求调整的空间。

值得一提的是，荷兰上述有关循环经济和废弃物管理的政策方案修订，虽早于欧盟 2018 年《废弃物框架指令》（2008/98/EC）的修正案，但该国在 2020 年前达成生活废弃物回收和再利用率 75% 的目标，早已远超过欧盟 2025 年 55%、2035 年 65% 的总体要求。

而除了荷兰中央政府主导的行政管理体系和各种政策方案，近年来更有不少地方政府、企业和民间团体，积极参与推动实现循环经济，并组织了各种合作机制，以寻求更优质的废弃物管理模式。例如，阿姆斯特丹市于 2015 年与 20 多个团体联合签订了《循环经济宣言》，承诺在区域开发的过程中，善用回收材料，实践循环经济和无废理念；鹿特丹市则是将废弃水上游乐园改建为循环经济创业孵化基地‘蓝色城市（BlueCity）’，吸引了以咖啡渣种植蘑菇的 RotterZwam、加工果皮制成皮革的 Fruitleather 等多家新创公司进驻。

 

城市实践：整个阿姆斯特丹都是行动实验室

荷兰首都阿姆斯特丹不仅是该国最大的城市，更是重要的创新基地。在富有创意的尖端企业和市政府前瞻的政策和多元行动方案的齐力推动下，阿姆斯特丹早已远超过其他欧洲城市，成为孕育各种循环经济实践的摇篮。

2010 年，阿姆斯特丹市政府以“项目本身和创意须符合可持续发展理念”为标准，将市中心东北方因过去造船工业饱受污染、多年来乏人问津的 De Ceuve 区块土地使用权，通过公开招标对外租赁十年。最后，由一项提议在该区块打造循环经济体系的计划脱颖而出，并于 2013 年正式进驻启动改造工作。

De Ceuvel 循环社区整体包含船屋社区、咖啡厅、温室菜园、行动实验室和沼气船屋等五个主要区域，目标是使所有废弃物在社区内获得充分利用。

荷兰阿姆斯特丹循环无废社区 De Ceuvel 废弃物流向图 / 来源：De Ceuvel 网站

 

由 14 个老旧废弃船屋组成的船屋社区，是新创公司的工作基地。船屋间彼此以木板相连，避免人体直接碰触受污染的土地，并在周围种植可吸附污染物质的植物，加速土壤净化和修复的进程。船屋排出的生活污水，也可在经分流后通过植物净化，回收再利用。

船屋内设置的热交换系统可捕捉 60% 的热气散逸；而屋顶上的 150 组太阳能光伏发电板，每年可生产 36,000 度电力。产生的可再生能源可以加密货币的形式在虚拟市场进行即时交易，或直接在 De Ceuvel 社区内使用。另外，船屋社区产生的餐厨废弃物则在送往沼气船屋后，转为电力供应咖啡厅厨房。

咖啡厅由阿姆斯特丹港口的废弃系船柱和废旧建材打造而成，实现了 100% 材料再利用。在运营层面，咖啡厅不仅以温室菜园供应的蔬菜和水产品作为主要食材，更积极与当地咖啡烘焙商合作，并以符合公平交易原则的方式向种植者购买原豆。咖啡厅的厨余垃圾经堆肥处理后所产生的黑金土，则施用于种植社区内的其他作物。另外，咖啡厅也导入了具有实验性质的无水堆肥环保厕所，将人类排遗进行固液分离后，转作肥料使用。

 

De Ceuvel 咖啡厅 / 来源：Sharon VanderKaay

 

温室菜园采用鱼菜共生的循环方案。水产养殖鱼类用水经处理后，将保有生物粪便养分的水资源用于种植蔬菜；而经蔬菜根部净化后的水资源，则重新用于供应水产养殖。

最后，行动实验室则是 De Ceuvel 循环社区的大脑，为开展各种无废和循环经济的实验行动提供空间。实验室内部经特殊设计，分离灰水（厨房、沐浴和洗涤用水）和雨水管线，以最大化水资源的回收和再利用。

事实上，De Ceuvel 现阶段在电力、食物等层面仍需部分仰赖外部资源，但该社区期望最终能实现 100% 再生能源使用和水资源回收再利用，以及回收 70% 生物质营养的目标，成为真正无废且可循环再生的社区。运营至今，De Ceuvel 已成为当地居民重要的休闲空间。在享受咖啡、和美食之余，民众更可亲身体验无废和循环经济理念的实践，进一步思考他们还能在日常生活中做出哪些改变。

 

城市实践关键：明确目标与开放态度

De Ceuvel 的案例展示了地方政府在推动无废和循环经济行动时，最关键的核心——明确的目标和开放的态度。阿姆斯特丹市政府和议会在面对几近荒废的污染土地时，并未消极等待开发商上门，而是以打造可持续社区为目标，主动释出土地使用权，敞开大门欢迎新颖和有创意的提案。

在确定了主要目标和行动重点之后，地方政府也不过分干预，而是为社区提供充分空间，在摸索尝试错误的过程中，不断学习和激发新想法。虽然 De Ceuvel 在推动沼气船屋的过程中，曾面临受制于现行法律框架的窘境，但当时的地方政府官员选择与社区行动者共组工作小组，深入了解问题的症结点，寻找解决方案。

即使阿姆斯特丹市的循环经济实践早已让其他欧洲城市望尘莫及，但市政府仍持续推进了阿姆斯特丹创业项目（Amsterdam Enterprise Programme）、城市解决方案协会（Advanced Metropolitan Solutions Institute）等多元化、公私部门合作的试点项目，提倡发展共享经济、维修与回收产业，更在 2015 年该市的《可持续议程》中呼应欧盟与荷兰国家级政策，强调“循环经济中不应有废弃物——任何遭丢弃的商品和材料都不过是错置的资源，且能源、水、自然资源和粮食都应获得妥善利用”。

2019 年，阿姆斯特丹进一步出台了《循环经济与可持续性废弃物链条策略》和相应的废弃物与资源利用实践方案，聚焦通过创新的策略方案使废弃物链条更具可持续性，以有效且妥善的分类作为材料再利用和重复使用的基础，将废弃物转化为生产原料。