国际无废城市专题 ③ | 德国篇:垂直横向治理并进

继中国生态环境部于 2019 年发布了《“无废城市”建设试点工作方案》,宜可城的绿色循环城市联盟特别分析了欧盟、荷兰、德国、芬兰和日本推行无废社会与循环经济的经验和实践,推出本系列专文。

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作为欧盟最大的经济体,自工业革命时期以来,德国一直是全球化经济的先驱、创新者和受益者。然而,伴随人类经济活动与繁荣都市生活而来的大量废弃物,却也迫使德国开始寻求更加合理的废弃物管理机制。

德国于 1972 年即颁布实施了联邦《废弃物处理法》,并随着技术发展和欧盟废弃物管理思路变迁,历经了多次修正,逐渐演变为现行以“废弃物管理层次原则“和”生产者责任原则“为核心的《循环经济和废弃物管理法》。这部法律的出台实施,也反映出德国的废弃物管理脉络,正式由末端管理和污染防治,转型迈向资源管理和物质循环

事实上,德国早在 2002 年即意识到人类当前的生活、生产和消费模式所耗用的原物料资源,已超出环境负荷限度,并在《国家可持续发展战略》中纳入了提升资源效率的目标。

呼应欧盟 2008 年整并废弃物管理与循环经济议题的政策方向,以及《废弃物框架指令》(2008/98/EC)修正案,德国先后于 2012 年和 2019 年出台了《循环经济和废弃物管理法KrWG》(以下简称《循环经济法》)和新版《包装法 VerpackG》,为境内的各级机构提供废弃物管理的法律依据和指导性原则。在该法的框架下,各州级政府可针对不受联邦法律管制的领域,进一步细化相关法律,并制定符合地方民情与需求的废弃物管理计划和方案,以及汇总废弃物种类、来源和数量等数据。

在政策层面,德国政府也于 2012 年出台了《德国资源效率方案 ProgRess》,为实践资源回收利用与闭环管理的目标,提出了一系列战略路径和工作重点。此方案已于 2016 年进入第二阶段。

 

联邦法严循欧盟指令  超前量化目标

《德国的《循环经济法》不仅遵循了欧盟《废弃物框架指令》的指导原则,更提出了比欧盟更为严格的量化目标,要求该国所有城市在 2015 年前落实将纸类、金属、塑料、玻璃的分类收集处理,并在 2020 年前将全国城市生活废弃物回收率提升至 65%、非危险建筑废弃物回收率提升至 70%。该法也以欧盟的‘固废处理金字塔(European Waste Hierarchy)’五阶段优先排序,取代该国旧有“预防(avoidance)、再生利用(recovery)和处置(disposal)”的三层级管理框架,为资源节约型经济下的废弃物和资源闭环管理提供了基本路径。

德国将废弃物管理与资源管理和效率提升视为一体二面,强调废弃物的治理工作,不应仅限于垃圾处理设施和程序,而是应基于循环经济的概念,尽可能使材料重新进入物质流,成为新的产品或次级原料。《循环经济法》确定了德国境内任何具有再利用价值的废弃物,只要符合相关环境安全规范要求,便可进行转让贩售;而原本依法应由县市政府负责收运的城市固体废弃物,也可交由私人企业进行收集再利用。这使得民间和私企部门得以在法律的保障下,自由发展创新商业模式,促成废纸、旧衣等资源化利用。

 

环境部门垂直水平治理并进

德国的废弃物管理采取了多层级的治理模式。最上层以联邦环境、自然保护与核安全部(BMUB)作为国家级主管部委,并由该部下属的水资源管理与资源保存司(Abteilung WR – Wasserwirtschaft, Ressourcenschutz)负责主导制定资源保护、循环经济事务、生产责任、生活废弃物、危险废弃物、包装废弃物、再生利用、资源效率等相关政策框架和规范标准。而联邦环境、自然保护与核安全部的直属机构联邦环境局(Umweltbundesamt,UBA)与其资源委员会(Ressourcenkommission am Umweltbundesamt,KRU),则分别就废弃物管理、排放控制、土壤修复和环境健康,以及资源效率和能源等议题,进行政策研究,提供技术支持。

在联邦政府下,德国的 13 个联邦州和 3 个州级市各自设有环境部门,负责牵头当地的废弃物管理和循环经济议题,以及制定辖区内废弃物处理、预防、技术规范和管理方案。而为确保全国的环境管理具有一致性,德国中央和联邦州政府间有常设的环境部长会议(UMK)机制,使各方可定期就政策方向进行协商与意见反馈,寻求共识和解决方案。在环境部长会议框架下设置的固体废弃物工作委员会(LAGA),则负责促进州政府间的交流互动,并制定各种指南和信息文件,尽可能使各州的管理模式协调一致。

德国废弃物管理

 

州级下属的行政区(Regierungsbezirke)同样各自设有相应部门,负责监督和批准废弃物处理设施与程序、提供市政府废弃物管理部门法律和技术支持,以及有关城市生活固体废弃物管理的专业支持。具体的实施规定,如公共技术设施的适用、废弃物分类及收集的具体办法、废弃物收集费用收取等,则交由县市一级执行。

在县市和市镇一级,则有德国公共事业服务公司协会(VKU)作为市镇公用事业和废弃物处理行业的代表机构,定期与市政府沟通协调和开展合作。而乡镇和县市政府间也有德国城镇协会(DStGB)、德国城市协会(DST)等团体,促进强化市镇间有关固体废弃物管理的合作。

此外,更有许多非营利组织、地方团体和社会企业积极响应,在全国各地通过 Zero Waste Germany 无废德国、Sirplus 食物救援、Eko Workshops 环境工作坊等多元倡议活动,以防止材料落入最终处置为目标,极力倡导无废的生活方式。

以德国西南部巴登-符腾堡州(Baden-Württemberg)为例,该州在联邦法律框架下,制定了州级的《废弃物法 LAbfG BW2008》,明确规范辖区内废弃物管理的责任分工与机制,并将制定废弃物管理和预防方案的工作,交由州政府的环境、气候保护与能源部负责。

 

无废城市

 

具体关于废弃物处理设施和程序的监督与管理,分别由巴登-符腾堡州下属的四个行政区各自的环境部门负责。而涉及城际间废弃物的跨界管理,则由该州的12个区域合作组织(Regionalverbände)统筹执行。

德国虽采用了多层级治理的模式管理境内废弃物,但从中央到地方政府,皆一致将废弃物管理和循环经济议题交由环境部门统筹负责,且在不同层级设置了横向沟通的机制,确保各级政府的治理方针,符合国家整体的法律规范和政策脉络。这不仅有助于对废弃物和再生资源进行有效的系统性管理,更可促进各级政府间的交流与经验共享,为大框架下的共同目标作出贡献。

 

城市实践:无废柏林

德国首都柏林,是该国最大的城市,也是三个州级城市的其中之一。2016 年柏林市议会改选后,新组成的联合政府在其阶段性政策议程《2016-2021 团结柏林(Berliner Koalitionsvertrag)》中,承诺该市将基于无废的原则,逐步修订该市涉及废弃物管理的法规,推动循环经济,以实践无废城市。

新议程也强调应提高电器和家具的维修与二次出售比例,并要求市政府半公营的柏林市政清洁公司,在清除和收运废弃物的职责上,增加可回收物循环利用的工作。这项职责调整使该公司能进一步推进废弃物的源头管理,在废弃物全链条中扮演更积极的角色。

 

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柏林的押金制环保杯 / 来源:RECUP.de

 

柏林市政清洁公司发现,该市每天有约 46 万个一次性咖啡杯在服务消费者一刻钟后便遭到丢弃,一年下来,可累计产生高达 2,400 吨的废弃物。为减少这类容器的使用量,该公司携手市议会的环境部门、柏林咖啡店业者、押金制环保杯租借服务公司和环保团体,联合启动了“更好的世界杯(Better World Cup)”倡议。大多数参与的店家,直接为自备环保杯的消费者提供 10-20 分欧元不等的现金优惠。另外,也有部分店家进一步与押金制环保杯租借服务公司合作,让消费者可通过“甲地借乙地还”的方式,在支付1欧元押金后,以店家提供的环保杯外带饮品,并于使用后就近归还至任何环保杯租借合作商家。环保杯租借服务也搭配手机应用程序,方便消费者搜寻临近的合作店家。

这项倡议,不仅成功促成了押金制环保杯租借服务新型产业的成长茁壮,更将无废理念带入市民的日常生活中,唤起社会大众的环境意识,共同为迈向可持续的未来尽一己之力。

 

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