国际无废城市专题 ① | 欧盟治理框架与政策设计观察

继中国生态环境部于 2019 年发布了《“无废城市”建设试点工作方案》,宜可城的绿色循环城市联盟特别分析了欧盟、荷兰、德国、芬兰和日本推行无废社会与循环经济的经验和实践,推出本系列专文。

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为让人们享受社会和经济发展,城市每年消耗全球近 70% 的资源,并相应产生了全球近半数的大量废弃物;但当前的经济运行模式中,却只有约 9% 的资源真正达成循环重复使用,为生态环境带来了莫大的负担。近年来,国际社会逐渐开始关注无废城市和循环经济议题,欧洲、日本、新加坡、新西兰等区域和国家,更已开展了大量实践。

作为工业革命的发源地,欧洲的经济发展长期奠基在自然资源和能源的持续供给上,且部分仰赖进口输入。为减少对于初级原料的需求,同时解决人类都市生活与消费行为产生的大量废弃物,欧盟不仅早已从废弃物末端管理、污染防治的观点,转向将废弃物置于和资源同等的地位,更进一步以“没有任何物质会遭到浪费或丢弃”作为共同愿景,朝以废弃物取代初级原料的方向迈进。

欧盟的《废弃物框架指令》(2008/98/EC)为其境内所有废弃物处理工作提高了最高指导原则和法律规范基础。如同欧盟其他法律,该指令自动适用于所有成员国,且必须分别转化为国内法。因此,各成员国皆可在不违背欧盟指令和共同目标的前提下,自行制定国家和地方层级的废弃物管理法规与政策。

 

污染防治已成基本  源头减量才是关键

《废弃物框架指令》强调各欧盟成员国应以‘预防废弃物产生’为首要任务,要求境内各级公私部门严格履行‘固废处理金字塔(European Waste Hierarchy)’的五阶段优先排序,尽可能提升产品的重复使用性和材料的回收再利用率,并仅在确实无法使用可回收材料的情况下,选择探索能源再生利用或考虑最终处置。而针对废弃物的填埋、焚烧和运输,以及废油、电池、电子和电器设备、报废车辆、包装材料等特定废物的处置,欧盟则另外制定了具体细则予以约束。

 

固废处理金字塔

 

欧盟《废弃物框架指令》也要求成员国明确“污染者付费原则”,并至少实施最低程度的“生产者责任延伸制”,强调废弃物制造者须承担相应的管理费用,而产品的制造商、分销商、进货商则有义务负责产品和包装废弃物的回收与处置。这有助于鼓励厂商在产品设计阶段,即将其寿命终结时的处理方式纳入考量,严选对环境友好和可再利用的原料,避免制造出难以回收或处置的产品。显然,在欧盟的政策与法律框架脉络中,废弃物的处置与污染防治已是基本原则,而为进一步迈向无废城市与循环经济的愿景,各成员国当前的工作重点无疑是自源头预防和极大化废弃物的重复、循环和再生利用

欧盟针对废弃物的分类、总体原则、废弃物列表以及导致废弃物有害的危险特性做出了明确定义,并对所有工业、生活和危险固体废弃物作出具体规范。指令也明确要求成员国按照《欧盟废弃物目录》将境内所有废弃物分类编码,并定期向欧盟执委会回报废弃物产生量、处置量等数据。系统性编码使欧盟能够有效管理 27 个经济发展程度不一、治理结构各异的成员国,确保各国通报的资料具有一致性和可比性,从而更精确地掌握欧盟境内废弃物的总量和流向。该清单将废弃物依生产工艺和所含物质划分为 20 大类、共 800 多个子条目,并为各条目提供一组六位数字代码。

 

单一主管机构统筹  废弃物、可再生资源不分家

在治理层面,欧盟环境总司作为废弃物和可再生资源的主管机关,每五年出台阶段性的战略方案,确定欧盟整体的环境政策方向、目标与相应的考核指标。环境司的《2016-2020 年战略方案》呼应了欧盟 2013 年《第七次环境行动项目》“没有任何物质会遭到浪费或丢弃”的愿景,将“增加材料与自然资源的附加价值”、“通过有效利用资源达成减少废弃物产生和环境危害”以及“促进绿色经济竞争力和就业机会“定为当前工作重点,期望从而加速改变成员国的生产与消费方式,转型迈向循环经济社会。

呼应欧盟的共同愿景和环境总司的战略方案,成员国也各自在国家层级提出了政策方针与行动重点。例如,《德国资源效率方案 ProgRess》强调闭环管理和原料的回收再利用;荷兰的《化废弃物为原料政策方案 VANG》主张真正的循环经济社会中不存在废弃物,聚焦减少初级原料的使用和强化再利用;芬兰则对整体废弃物管理方案作出大幅度的修正,主打应从回收型社会过渡迈向循环经济社会。

欧盟环境总司下属的循环经济和绿色增长部主管可持续生产与消费、可持续化学品、废弃物管理和再生原料等领域工作。如此的部门安排,正彰显了欧盟框架未将危险物质以外的废弃物和再生资源分门处置的特色——任何产品或物质虽可进入废弃物链条,但更应被最大程度地视为再生资源

在国家层级,德国、荷兰和芬兰也呼应了欧盟环境总司的框架,将循环经济议题交由主管废弃物和再生资源的环境部门牵头执行。这不仅有助于对废弃物链条进行有效的系统性管理,确保政策的执行成果直接反应在相应部门的绩效衡量指标上,使他们能够朝明确的目标全力推进工作,更有助于鼓励各行各业在思维上做出改变,以更积极、正向的态度面对“新资源”

 

欧盟确保大方向一致  成员国各自努力

另外,《废弃物框架指令》的修正案也提出了具体的废弃物管理量化目标,要求所有的成员国每三年提交执行成果报告。期间,欧盟也会稽查检视各成员国的行动进程,并在注意到特定成员国可能无法在法定期限内达成目标时,发出警示提醒应采取的行动。

在国家层级,欧盟成员国则可自行决定是否将废弃物管理的量化目标纳入法律规范。例如,德国政府在法律中列入了比欧盟更严格的目标,要求境内所有城市在 2015 年前确实完成纸类、金属、塑料和玻璃的分类收集处理,并于 2020 年前将生活垃圾回收率提升至 65% 以上;同样积极发展循环经济的荷兰与芬兰,则未以法律明文约束具体目标进程,而是将废弃物的分项规划与目标设定权限交给相应的主管机构,依实际需求和执行进度采取动态调整。

欧盟与其成员国在法律框架和治理体系上有特殊的密切关系,在某些层面上或可类比为中国的中央与省级政府相关部委。在推进循环经济和无废城市的领域,欧盟的《废弃物框架指令》作为最高指导原则,确保成员国的废弃物管理体系、法规、量化指标、申报系统和部门分工具有一致性;确定特定措施和名词的定义与范畴;以科学化、制度化、系统化的方式对数量众多、特性迥异和发展程度参差不齐的成员国进行有效管理,并将各国的努力汇集成更具影响力的成果

在国家层面,各成员国则有义务将欧盟的法规与指令转化为国内法,并按当地的发展条件、需求和治理结构,制定因地制宜的废弃物管理方案,设定量化目标与行动方案。德国、荷兰和芬兰皆将生活废弃物的管理工作交由市级政府负责,并鼓励通过跨越城市和区域边界的合作,以最具经济和资源效益的方式,审视废弃物与原料配制。其中,德国的各级政府更呼应了欧盟的治理框架,将废弃物、再生资源和循环经济相关议题一并交由环境部门统筹管理,促进欧盟—中央—地方政府间的垂直整合,确保各级政府部门间的政策沟通顺畅、行动目标一致。

本系列专文将进一步分析德国、荷兰和芬兰等国家如何在欧盟的法律和政策框架下,在国家和地方层级开展并串联行动,共同朝向实践无废城市和循环经济的愿景迈进。

 

绿色循环城市联盟

 

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