继中国生态环境部于 2019 年发布了《“无废城市”建设试点工作方案》，宜可城的绿色循环城市联盟特别分析了欧盟、荷兰、德国、芬兰和日本推行无废社会与循环经济的经验和实践，推出本系列专文。

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北欧千湖之国芬兰，自古以来将水、山林等自然元素视为生活中重要的一部分，更早在 1886 年即出台了第一部与环境议题密切相关的《森林法》。2008 年，芬兰环境署提出了朝回收社会迈进的国家废弃物管理方案，却在实际执行后发现境内的废弃物量并未如期下降。2018 年，芬兰政府进一步在新出台的方案中，宣誓将逐步过渡迈向循环经济的社会。

 

国家法遵循欧盟规范   严行污染者付费和生产者延伸责任制

由于境内城市规模较小，芬兰虽在进入 20 世纪之后便开始逐步对金属、纸类、玻璃等废弃物立法进行管理，但一直到 1979 年才正式出台首部完整的国家级《废弃物法》，对境内负责废弃物管理工作的政府机构和其职能、具体举措和经费等作出明确规范。

随着社会、经济和科技逐年发展，芬兰的废弃物管理也历经了多次法规和政策修正，并于 2011 年因应欧盟的《废弃物框架指令 2008/98/EC》，制定了国家《废弃物管理法 646/2011》。该法明文要求芬兰境内所有经济活动皆须遵循欧盟‘固废处理金字塔’的五阶段优先排序，自源头减少废弃物量，同时避免对环境造成危害。

芬兰的《废弃物管理法 646/2011》落实污染者付费原则，要求废弃物的产生和收集者确实将废弃物在生命周期内对环境造成的任何影响纳入考量，并承担相关处理成本。该法更列出了须严格履行生产者延伸责任制的品项与条款，规定特定产品的经销商须设置免费回收机制，并制定专章规范境内的饮料包装押金制。

虽然芬兰的《废弃物管理法 646/2011》对产品制造商、营销商和经销商的责任和义务等列有明确规范，但并未纳入具体的量化目标，而是将为废弃物分项规划制定阶段性目标的工作交由相关主管部委，按实际需求和执行进度弹性调整。另外，担负处理生活废弃物工作的市镇层级政府，也有权自行制定符合当地需求的施行细则和具体目标。

 

中央政府主导纵向治理   市镇层级横向沟通交流

芬兰环境署（Ympäristöministeriö）是该国气候变化、大气治理、废弃物管理和循环经济议题的最高指导和监督主管机关。其中，固体废弃物处理、化学品法规、国家循环经济行动方案和塑料行动方案等议题，统一交由环境署下属的环境保护部物质经济组负责。在行政体系之外，则有独立的芬兰环境研究所（SYKE）协助中央政府开展相关政策研究与评估。

在废弃物管理上，芬兰政府采取了与荷兰较相似的作法，将整体的废弃物管理和循环经济议题交由中央政府主导，而城市生活废弃物基本管理、清运和回收的工作，则是交由地方政府负责。

 

 

考量芬兰南北狭长的地理条件和北部地区冬季冰封期长等区域特性，芬兰中央政府在境内不同地区皆设置了地区管理机构，负责执行国家法律和监督行政行为。在废弃物管理层面，有关废弃物处理证照管理与核发的业务，分别由六个地区管理局（Aluehallintovirasto）负责；而具体制定区域废弃物管理方案、监管运输信息揭露和指导市政府执行废弃物管理工作的任务，则是交由 15 个区域经济、交通和环境中心（ELY Centres）。其中，西芬兰省皮尔卡区中心额外还肩负着监管全国纸张、包装、电子电器等产业生产者延伸责任制实行状况的职责。

在市镇层级，各市政府可视当地情况，自行或与相邻市镇共组联合废弃物管理委员会，统筹制定和监督地方生活废弃物的管理方案、清运流程和费用征收政策，并由当地处理厂商实际执行废弃物的运输、填埋、分解和焚烧等具体工作。基于经济考量，部分市政府也选择与邻近城市合作设立区域废弃物管理公司，共同分担相关成本。与德国、荷兰等国家相似，芬兰也设有由各区域废弃物管理委员会和处理厂商共同组成的芬兰废弃物协会（KIVO），协助汇整来自市镇废弃物处理系统内第一线的意见，从而游说政府和立法机构制定出更合理且务实的政策方针。

 

政策逐步修正   从回收社会过度迈向循环社会

在政策层面，芬兰环境署也因应欧盟要求提出了阶段性国家级废弃物管理方案。《2008-2016 国家废弃物方案：迈向回收社会》以 2016 年为目标，期望全国生活废弃物中应有 50% 进入回收再利用、30% 转化为可再生能源，而剩余的 20% 才进入最终处置。另外，农业废弃物中应有至少 10% 的动物排遗经沼气加工转化为能源、5% 的天然砂粒和碎石由建筑废弃物再制而成的材料取代。

然而，随着 2008 年版方案逐步实施，芬兰政府却发现，除了 2009-2010 年间曾因经济衰退间接导致了城市废弃物量下降，总体而言，2008-2016 年间全国的生活废弃物量并未明显减少，始终维持在年均 270-280 万吨左右。这个结果迫使芬兰当局必须重新思考和调整其废弃物管理方案。

2016 年，芬兰创新基金（Sitra）在获得政府跨部会的支持下，汇整了超过 50 个机构的专业意见，出台了展望 2025 年的《无废与循环经济路线图》，旨在引导全国各级公私部门通过与科研单位的紧密合作，齐力迈向更高效的资源管理和循环发展。而芬兰环境研究所也在欧盟 LIFE 的框架下，于 2017 年启动了为期七年的“芬兰废弃物管理与循环经济（CIRCWASTE）”项目，在五个指定区域优先实施新版国家废弃物管理方案。项目以区域合作的方式，通过 19 个涉及生活废弃物、工业废弃物、建筑废弃物、粮食系统等领域的研究和试点，召集区域内的利益相关方组成工作团队制定路线图，以实现废弃物减量和资源循环利用。

2018 年，芬兰环境署进一步联合经济与就业署、社会事务与健康署、农业与森林署等部委，以及相关科研单位提出了《2018-2023 国家废弃物方案：从回收向循环经济迈进》，对前版方案作出关键性的修正，明确指出回收型社会仍不足以实践芬兰的可持续发展目标，而是应朝循环经济的方向迈进。新版方案也提出了符合欧盟要求的目标：在 2030 年实现 70% 建筑废弃物再生利用、城市生活固体废弃物回收率达 55% 和减少 50% 餐厨废弃物。

 

 

比较芬兰前后两份国家级废弃物方案可发现，2008 年版方案中虽已初步提出了应提升材料的回收和使用效率，但整体废弃物管理工作的重点仍侧重于减少对环境和人类的危害。相隔十年之后提出的 2018 年版，则可明显看出芬兰当局对废弃物回收后的价值有了更明确的诠释——材料的重复利用和再生利用，以及通过顺畅的回收市场创造就业机会。在此脉络下，芬兰对于有害物质的态度也从积极管理，转向减少使用；而随着过去十年间跨境运输制度化管理的逐步完善，新版方案也不再特意强调此议题。这显示出芬兰在国家级政策设计层面，已转向将废弃物视为资源，并将妥善的回收工作，视为建构可持续循环经济的基础。

 

城市实践：古城图尔库的无废零碳解决方案

将于 2029 年欢庆建城八百周年的芬兰古城图尔库，在 2018 年出台的十年城市战略中提出将 2029 年为目标，实现碳中和，并进一步在 2040 年前达成零排放、无废和自然资源的可持续使用。

位于芬兰西南区的图尔库市，长期在当地扮演了区域合作的牵头角色。因应芬兰西南区行政管理署 2019 年五月提出的《从回收到循环经济路线图：芬兰西南部方案》，图尔库市与宜可城—地方可持续发展协会共同开展了为期三年的项目工作，携手大图尔库地区内的利益相关方完成了《循环图尔库：地方政府启动循环经济转型蓝图》，期望在该市深度脱碳举措的基础上，通过跨部门和多层级协作，同时实现循环经济与碳中和的目标。该项目由芬兰创新基金（Sitra）资助执行。

 

位于芬兰图库市的 Gasum 污泥沼气厂 / 来源：topinpuisto.fi

 

事实上，图尔库过去已开展了不少有助于低碳发展的工作。例如，该市 2009 年启动的废水处理和净化厂服务该市和其周边 13 个市镇的日常用水，并将污水处理过程中提取的污泥和排放的热量，用于支持该区的供暖制冷需求。

位于图尔库市中心东北方十分钟车程的 Topinpuiston，是该市的首座循环经济创新园区。成立于 2017 年，Topinpuiston 园区内设有三家废弃物处理公司、二座生物质能发电厂和一座污泥处理厂，另外更有多所大学院校、化学品公司和园林绿化材料厂进驻。目前已有超过 60 个企业或社区实际参与接收废弃物质材料，积极找寻合适的应用和回收再制解决方案。

芬兰国家企业天然气公司 Gasum 与污水处理公司 Kakolanmäki 合作，加工处理大图尔库地区内 30 万居民每日产生的生活废水，将含有磷、氮等营养盐与能量的污泥与水分离后，送往 Gasum 位于 Topinpuiston 园区内的沼气厂加工制成液化沼气，作为该地区卡车、市区巴士和轮船的主要燃料来源。沼气厂所排放的废水，则由同样位于园区内的化学工厂 Algol 加工制成氨水，而过程中所产生的污泥残渣经加工处理后用于生产农业肥料。

 

Topinpuiston 的废弃物管理公司准备扩大采用专利红外线识别技术，提高衣物等纺织品的重复利用 / 来源：Pxhere

 

另外，由于衣袜、地毯、毯子等多是由棉花、聚酯纤维和混纺等多种类纤维制成，且送往回收场时洗涤标签往往已难以辨识或不知去向，使纺织品的重复利用工作格外困难。为此， Topinpuiston 园区内的废弃物管理公司 Lounais-Suomen Jatehuolto 正准备扩大采用专利红外线识别技术，以光谱数据分析混合纺织品，识别不同质量的纤维，并将高质量纤维用于纱线和新衣再制。

芬兰的案例显示，在转型迈向循环经济社会的过程中，各级政府都扮演了极为关键的角色：中央政府通过政策方案引导全国的循环经济议题发展，并提供研发基金；区域政府和相关主管单位为协会网络提供知识支持；而市政府则在地方层级提供资源媒合与用地取得。在中央到地方一条龙的全力协助下，芬兰图尔库市正逐步朝循环经济和无废城市的未来迈进。